EL CONSTITUCIONALISMO COMO DOCTRINA
“La causa de los males públicos está encerrada en esta formula terrible: Instituciones, hombres y cosas, todo ha sido falsificado. No son verdad aquí”
Nicolás de Piérola
Discurso del 16 de junio de 1904
Francisco Cabanillas de la Torre
Al iniciar una reflexión de lo que entendemos por constitucionalismo y visto desde una perspectiva de valores y principios que han de derivar en el planteamiento o configuración de un modelo de sociedad. Así pues, para la teoría constitucionalista el derecho tiene, siempre, una pretensión de corrección. El ordenamiento jurídico tiene que cumplir un orden moral, esto fundamentalmente plasmado en que la ley siempre está subordinada a una verdadera constitución, que este instaurada como una póliza de salvaguarda de los derechos fundamentales, un estatuto de poder que avale un proyecto de vida en común.
En este contexto para la teoría constitucionalista el derecho son las propiedades valorativas, y la Constitución es el mínimo moral que se tiene que cumplir dentro de unas fronteras determinadas, tanto así que para los teóricos constitucionalistas las normas muy injustas que vulneran el mínimo de la Constitución no son derecho. Esto entendido desde una visión deontológica de la Carta Magna y no circunscribiéndose a lo meramente normativo.
El constitucionalismo, como ideología, presenta una concepción del mundo determinando el papel del Estado y su vinculación con las personas, presenta en esa perspectiva diferentes niveles o proyecciones. El primero y aquí menos problemático es el que puede identificarse con aquella filosofía política que considera que el Estado Constitucional de Derecho representa la mejor o más justa organización política. Naturalmente, que sea aquí el menos problemático no significa que carezca de problemas; por el contrario, presenta al constitucionalismo como la mejor forma de gobierno que ha de hacer frente a una objeción importante, que es la objeción democrática o de supremacía del legislador, en ese sentido podemos afirmar que a más Constitución y a mayores garantías judiciales, inevitablemente se reducen las esferas de decisión de las mayorías parlamentarias, esto como un sistema de prevención de distorsiones gubernamentales en las que hemos estado inmersos diversos países en distintas latitudes bajo la manipulación de quienes ostentan el poder y ocasión tendremos de comprobar que esta es una de las consecuencias a las que apuesta la ponderación judicial.
Una segunda dimensión del Constitucionalismo como ideología es aquella que pretende ofrecer consecuencias metodológicas o conceptuales y que puede resumirse en que el Constitucionalismo es el modelo óptimo de Estado de Derecho, al menos allí donde existe cabe sostener una vinculación necesaria entre el Derecho y la moral para postular alguna forma de obligación o de obediencia al Derecho. Esta visión también ha de estar fundamentada desde el análisis de un tipo social desde el cual se basa dicha estructura, marcando cierta distancia con el estudio tradicional y cotidiano que parte de un tipo legal.
La tercera versión del Constitucionalismo ideológico está muy ligada a la anterior y que podemos denominarla constitucionalismo dogmático, esta pues representa una nueva visión de la actitud interpretativa y de las tareas de la ciencia y de la teoría del Derecho, ello desde una visón interna y comprometido por parte del estudioso y científico del Derecho, es así que se compromete con el desarrollo y bienestar social para el cual fue pensado.
Es importante mencionar que toda esta visión de Constitucionalismo o Neoconstitucionalismo o también conocido por parte de la doctrina como Paradigma Constitucional esta constituyendo, en sí misma, una corriente filosófica del Derecho. Esta nueva corriente en statu nascendi es la combinación de los aportes de los enfoques filosóficos como el iuspositivismo, el iusnaturalismo moderno y el realismo. Se apuesta por una perspectiva filosófica que está fundamentalmente comprometida en la configuración e implementación de los verdaderos Estados Constitucionales.
No podemos dejar de mencionar en este contexto las principales características que definen esta visión constitucional, así tenemos que el papel fundamental que juegan los principios y las reglas como elementos indispensables para poder entender la estructura y adecuado funcionamiento de un sistema jurídico y a partir de ello el funcionamiento de las sociedades más desarrolladas.
De vital importancia y consideración es la tendencia a entender a las normas, tanto reglas como principios, no tanto desde la perspectiva de su estructura lógica, sino a partir de su función que cumplen o desempeñan en el razonamiento práctico. A partir de ello la premisa de que el Derecho constituye una realidad dinámica y que comprende no sólo un conjunto de normas sino también la determinada práctica social y compleja que relaciona incluso a estos procedimientos con determinados valores, acciones y agentes. Parte de nuestra perspectiva radica en la importancia de la interpretación vista, básicamente, como un resultado, más que como un proceso racional y conformador del derecho.
La implementación de un verdadero constitucionalismo apunta a entender la validez de las leyes en términos sustantivos y no solo de manera formal. De igual manera entender a la jurisdicción no sólo en términos legalista sino, también, desde un aspecto meramente constitucional. Un papel trascendental, no solo como elemento indispensable en el debido proceso sino como parte fundamenta, adquiere la argumentación jurídica para motivar y justificar las decisiones que se adoptan.
Desde una perspectiva política tenemos que entender que el Constitucionalismo es la práctica de la política conforme a unas reglas establecidas políticamente que imponen topes o limites al poder para asegurar el ejercicio de las libertades de los ciudadanos. Para ello el constitucionalismo ha de hacer uso de instrumentos jurídicos que garanticen la aplicación de la Constitución, esto basado no sólo desde la perspectiva jurídica sino, también, desde el propio amparo de los Derechos Fundamentales. Entre estos instrumentos tenemos el Control judicial, los Organismos de Jurisdicción Constitucional, tanto los adscritos a un Poder Judicial como las cortes o tribunales autónomos, de igual manera ayudan las Garantías Políticas y las Garantías jurídicas.
Es indispensable entender que esto no será viable sino se instaura una Cultura Jurídica Constitucional, para ello es indispensable la educación constitucional o cultura política democrática es condición necesaria pero no única ni suficiente para la consolidación del constitucionalismo. Apelando a ello se visualiza al constitucionalismo como una actitud, como un modo de hacer política por los cauces de la constitución, estableciendo las reglas de juego y apelando a la constitucionalización de la política y no la politización de la constitución.
El desarrollo del Derecho Constitucional entendido y tratado como ciencia es la característica más profunda del Estado Constitucional. Relacionándolo con la capacidad evolutiva de las Constituciones como materia de estudio. Complementado con el constitucionalismo transnacional. Los principales planteamientos pueden encontrarse en los aportes de autores como Dworkin, Habermas, Alexy, Zagrebelsky y Ferrajoli, Neil MacCormick, Joseph Raz, Robert Alexy, Carlos Santiago Nino y Luigi Ferrajoli.
A partir del análisis formal de estructura constitucional podemos realizar algunas consideraciones en torno al Estado Constitucional de Derecho, particularmente en relación con su organización político territorial, y las posibilidades de desarrollo en su seno de diversos grados de autonomía de nuestros pueblos latinoamericanos e indígenas.
El Estado de Derecho se organiza sobre la base de su objetivación en la norma jurídica. Esta se convierte en la fuente del poder y de las competencias, lo que significa al mismo tiempo, un límite a su ejercicio. Esa norma Jurídica está integrada en primer lugar, por la Constitución como norma suprema de la organización estatal y del resto del ordenamiento jurídico. Es precisamente en la Constitución, donde tiene lugar la normación suprema de la vida del Estado, en relación con sus elementos fundamentales como son territorio, población y poder político. Sin embargo, desde un principio el Constitucionalismo continental europeo, Francia 1789-1791, y el latinoamericano, consagraron formalmente, además de normas sobre el poder, normas sobre los derechos, meramente, individuales de la persona. Así por ejemplo, en el caso de Venezuela, primera nación latinoamericana en declarar su independencia en 1810 de la monarquía española, el Congreso de Diputados Provinciales electos en ese año y reunido en 1811, instituyo durante ese año los actos fundacionales del Estado, consistentes en la Declaración formal de independencia, Declaración de los Derechos del Pueblo; y la propia Constitución de Venezuela.
Los derechos ciudadanos, consistirán durante el siglo XIX, en los llamados derechos individuales como son libertad, igualdad jurídica, seguridad y propiedad. Durante el siglo XX, bajo la influencia de la Constitución Mexicana de 1917 y la Alemana de 1919, se inicia una segunda generación de derechos constitucionales, constituida por derechos sociales y culturales: trabajo, educación, vivienda, salud, cultura, etc. Finalmente, en la última mitad del siglo XX, comienza a nacer en el ámbito internacional, una serie de declaraciones y pactos sobre derechos humanos, que consagran una tercera generación de derechos: derecho a la paz, medio ambiente, desarrollo, etc.
El constitucionalismo latinoamericano del siglo XIX, dedicó poca atención a los derechos de los Pueblos Indígenas. En efecto, la creación de los Estados Nacionales en la Antigua América Española, implantó los criterios estatales, sin tomar en cuenta en muchos casos, las realidades particulares preexistentes. Quizás ello se debió a una confusión en muchos casos del Estado Nacional, como una unidad sin particularismos, olvidando que el proceso de formación de los Estados nacionales en Europa, tuvo que pasar por varios siglos de evolución dialéctica y compromisos finales.
Es importante destacar como el movimiento normativo sobre los derechos de los Pueblos Indígenas avanzó en mayor grado, en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, particularmente mediante convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Es el caso, en primer lugar, del Convenio 107 relativo a la Protección e Integración de las Poblaciones Indígenas y de otras Poblaciones Tribales y Semi-Tribales de los países independientes, aprobado en la Conferencia General de la OIT el 5-7-57. En segundo lugar, está el Convenio 169 de la OIT de 1989, sobre Pueblos Indígenas y Tribales, el cual aún no ha sido ratificado por algunos países latinoamericanos.
Este antecedente plasma una conciencia que derivó a que en las últimas dos décadas, se ha producido en América Latina, una corriente constitucional de reconocimiento de los derechos de los Pueblos Indígenas, representado, aunque en diverso grado, por Nicaragua, Colombia, Paraguay y Perú, posteriormente de manera menos desarrollada por México, Bolivia, Brasil, Guatemala, Panamá y Ecuador. Estas Constituciones reconocen el derecho de esos Pueblos a su identidad étnica y cultural propia, dando paso así al reconocimiento del pluralismo étnico-cultural dentro de un Estado de Derecho Latinoamericano. Tal es el caso de Guatemala, cuya constitución reconoce el derecho de personas y comunidades a su identidad cultural de acuerdo con sus valores, lengua y sus costumbres; Nicaragua, la cual reconoce el derecho de las Comunidades de la Costa Atlántica, a preservar y desarrollar su identidad cultural y a la preservación de sus culturas y lenguas, religiones y costumbres; lo cual incluye el uso oficial de sus lenguas según la ley; Brasil, la cual reconoce a los indios su organización social, costumbres, lenguas creencias y tradiciones; Colombia, conforme a la cual el Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana; México, la cual reconoce que esa Nación tiene una composición pluricultural al sustentarla originalmente en sus pueblos indígenas, Paraguay, la cual reconoce el derecho de los pueblos indígenas en virtud de estar definidos como grupos de culturas anteriores a la formación y organización del Estado Paraguayo, a preservar y desarrollar su identidad étnica, definiendo al país como “pluricultural y bilingües” cuyos idiomas oficiales son “el castellano y el guarní”, Perú, la cual reconoce el derecho de toda persona a “su identidad étnica y cultural” en virtud de lo cual el Estado reconoce y protege “la pluralidad étnica y cultural de la Nación y particularmente “la identidad cultural de las comunidades Campesinas Nativas”, lo cual incluye que además del castellano como lengua oficial, en las zonas donde predominen, también los son el quechua, el aimara y las demás lenguas aborígenes, según la ley. Así pues todas estas declaraciones jurídicas internacionales y constitucionales, suelen tener efectos sobre el régimen del suelo, división político territorial, jurisdicción, cultura, educación y otros. Por ello nosotros abordamos la forma de Estado y de gobierno, en relación con los espacios de autonomía dentro del Estado constitucional de derecho.
LA ESTRUCTURA ESTATAL
La estructura estatal en sentido clásico supone la organización de los poderes públicos bajo la ordenación constitucional. Pareciera en principio, que los espacios de autonomía dentro de la vida del Estado, que pueden ser capaces de adaptarse a los Pueblos Indígenas, podrían darse tanto en el Estado Unitario como en el Federal, el Regional o el Autonómico. En este sentido en ambos tipos de estructura estatal puede, sin embargo, establecerse mediante el proceso pertinente en cada caso, territorios regionales autónomos indígenas de mayor significación e identidad. Sin embargo, en el Estado Unitario, se requiere su transformación en un Estado autonómico, lo cual en la práctica, configura a un grado de descentralización equivalente al Estado de tipo federal. En definitiva, las formas de autonomía político - territorial dentro de la vida del Estado, requieren un grado de descentralización en sus estructuras, que en la práctica puede resultar irrelevante la distinción teórica entre el Estado Unitario Descentralizado y Estado Federal. En su lugar, habrá que prestar más atención a la estructura real de la organización estatal, sus contenidos competenciales, y sus consecuencias prácticas. Esa relación dialéctica del Estado Federal entre unidad y diversidad, se resume en una unidad dialéctica caracterizada por una conexión de las relaciones de coordinación, supra y subordinación e inordinación que se complementan y condicionan recíprocamente.
1. Relaciones de Coordinación
Consisten en una distribución competencial, en el sentido de que las funciones estatales son organizadas con arreglo a un principio corporativo territorial entre la Federación y las entidades miembros, de modo que su cumplimiento se lleva a cabo por una acción coordinada entre ambos. Ello implica, que para ciertas materias existe un solo poder para la totalidad del territorio y de la población, mientras que para otras exista una pluralidad de poderes. De manera que los ciudadanos están inmediatamente sujetos al poder central en materias, mientras que en otras lo están al poder estatal o local.
2. Relaciones de Supra Subordinación
Estas relaciones afirman la supremacía del poder central, bajo cuyo supuesto se desarrollan las relaciones de coordinación. Ello va a significar, que en las materias de competencia nacional, el derecho federal tiene primacía sobre el de sus miembros, y en caso de conflicto decide un Tribunal o una Comisión de Arbitraje.
3. Relaciones de Inordinación
Estas relaciones representan la síntesis dialéctica entre el poder central y los miembros: la inordinación de las entidades particulares en el conjunto total. Estas relaciones manifiestan en la participación de las entidades político-territoriales en la formación de la voluntad general, y en la reforma de la Constitución Federal. La participación de entidades en la formación de la voluntad nacional suele llevarse a cabo, a través de una Cámara compuesta por representantes de estas, Cámara Federal, Senado, Consejo Federal.
Mientras que la participación de las entidades de los miembros en la reforma de la Constitución Federal tiene lugar, en alguno o algunos de los procedimientos para su iniciativa por la Cámara Federal, o por la ratificación de las propuestas por la Cámara Federal, por el pueblo de las entidades, o por órganos de éstas, Asambleas Legislativas.
Los entes político-territoriales descentralizados del Estado son iguales y autónomos, entre sí, en los términos consagrados en la Constitución. La autonomía de estos está referida fundamentalmente a los elementos político, normativo, administrativo, tributario y jurisdiccional.
1. Político
La autonomía normativa es la posibilidad de que las autoridades del ente federal sean electas por los ciudadanos electores que habitan en ella -y no designados con interferencia del poder Nacional. En este sentido, los órganos que ejercen el Poder Público del ente descentralizado gozan de autonomía política al ser electos por sufragio popular.
2. Normativo
La autonomía normativa es la potestad del ente federal para dictar sus propias normas, es decir, las leyes que regulan las materias de su competencia. En este sentido, le corresponde a la autoridad legislativa, legislar en las materias de su competencia. Como consecuencia, de la autonomía normativa, las leyes y las normas emanadas de los entes descentralizados, únicamente están sometidas al control jurisdiccional nacional y del propio ente.
3. Administrativo
La autonomía administrativa es la potestad del ente federal de gestionar libremente las materias de su competencia. En este sentido, la Constitución le asigna a los entes potestades administrativas necesarias para realizar sus competencias. La consecuencia de la autonomía administrativa es que los actos administrativos emanados de sus autoridades únicamente pueden ser controlados jurisdiccionalmente.
4. Tributario
La autonomía tributaria es la potestad del ente federal de crear u organizar, recaudar e invertir impuestos, tasas y demás contribuciones, con la finalidad de obtener ingresos propios dentro del ámbito de las competencias. Ello implica como consecuencia, la autonomía presupuestaria, para aprobar su supuesto de gastos públicos.
5. Jurisdiccional
La autonomía jurisdiccional es la potestad del ente federal, para resolver las controversias o conflictos que se derivan de la aplicación de sus propias normas, decidiéndolos con fuerza de verdad legal.
En otras palabras, así como a nivel nacional existe un cuerpo normativo y los correspondientes tribunales competentes para resolver los conflictos que se derivan en ocasión de la aplicación o interpretación de las normas emanadas de los entes político-territoriales, deben de ser resueltos por los órganos jurisdiccionales correspondientes. La regla es que a cada nivel de legislación debe corresponder un nivel de jurisdicción.
Ahora bien, la consecuencia de la “autonomía” en el orden estatal, es la organización de órganos independientes a través de los cuales, los entes miembros de la federación ejercen sus competencias en forma autónoma e independiente de los órganos propios del Poder Nacional, dentro de los límites establecidos por la Constitución. Ello normalmente conlleva el establecimiento a nivel inferior, de órganos que conforme al principio de separación de Poderes, ejercen el Poder Legislativo como ejemplo tenemos Asambleas legislativas, Consejos Municipales; el Poder Ejecutivo ejemplificado en Gobernadores, Alcaldes; el Poder Judicial ejemplificado en Comisiones de Arbitraje, Tribunales; el Poder Contralor con las contralorías, y otros como el Defensor de los Derechos Humanos, etc.
FORMAS POLÍTICO-TERRITORIALES
La necesidad de identidad cultural y étnica de los Pueblos Indignas, en teoría podrían ser desarrolladas sin necesidad de dotarlas de una autonomía estatal organizacional. Sin embargo, la experiencia en América Latina evidencia, que los espacios de autonomía requeridos por estos Pueblos dentro del orden estatal, mediante simples normas o declaraciones de principios generales, no han resultado exitosos. En efecto, una vez hechas estas declaraciones incluso a nivel constitucional, se requiere de ulteriores desarrollos normativos, administrativos, de servicios públicos, actuaciones presupuestaria y otras. Cuando estos desarrollos o actuaciones son dejados a las autoridades nacionales, la ausencia de representación y de elementos autónomos, han hecho inviables los espacios racionales requeridos.
Por ello, teniendo en cuenta las diversas y plurales formas de organización político-territorial de las comunidades que ofrece la teoría federal, los Pueblos Indígenas sin ser asimilados a una realidad estatal de organización que no les es propia, pueden obtener un desarrollo autonómico con los límites establecidos por la Constitución con relaciones de supra y subordinación.
Por ello se establecen algunas formas de organización político-territorial con niveles de autonomía, que pueden ser adoptados y adaptados para el desarrollo de los derechos propios de los Pueblos Indígenas.
1. Los Estados o Provincias Indígenas
En primer lugar, dentro de las entidades político-territoriales podría darse lugar a la conceptualización de Estados o Provincias Indígenas dentro del Estado Nacional, Federal, Regional, Autonómico u otros. Se trataría de organizar dentro de este concepto, a aquellos territorios con una extensión, población y recursos suficientes, para adoptar el nivel máximo de autonomía dentro de la organización estatal. En estos casos, los Estados o Provincias Indígenas tendrían las siguientes características organizacionales:
A. Autonomía Política, para la elección de sus propias autoridades como diputados a la Asamblea Estatal, Gobernador, u otros. Además, como consecuencia de su configuración como Estado o Provincia, se configura en un circuito electoral para la elección de los miembros como senadores a la Cámara Federal, y miembros de la Cámara de Población como diputados o representantes. De esta manera se obtiene representación ante el órgano legislativo nacional como un Congreso o Asamblea, no sólo para participar en la iniciativa y la legislación ordinaria, sino de la propia Constitución Nacional.
B. Autonomía Normativa, a través de su órgano o autoridad legislativa propia a modo de Asamblea o Congreso para crear, modificar o derogar, no sólo las leyes sino su propia Constitución, en las materias de competencia.
C. Autonomía Administrativa, para organizar sus servicios públicos propios como Educación, cultura, salud, etc., y gestionar áreas propias de la administración pública, medio ambiente, ordenación territorial, obras públicas, carreteras, aeropuertos, minas, etc., así como, para el nombramiento y remoción de los funcionarios y el personal de la administración pública del Estado o Provincia correspondiente.
D. Autonomía Tributaria, para la creación, organización, recaudación de impuestos, tasas y contribuciones. Así mismo, está autonomía implicaría las asignaciones presupuestarias nacionales adicionales, los casos en los cuales estas entidades son titulares de éstos, como es el caso del “situado constitucional” en Venezuela. En consecuencia, con base en sus ingresos propios y las asignaciones nacionales, estos entes gozan de autonomía presupuestaria para aprobar su propio presupuesto de gastos públicos.
E. Autonomía Jurisdiccional, para la creación y organización de tribunales y demás formas de resolución de conflictos, derivados de las normas o leyes estatales o provinciales.
2. Municipios Indígenas
Durante la época colonial, algunos territorios fueron organizados por la monarquía española, bajo la modalidad de “Municipalidades de los naturales”. Ello implicaba un fuero especial de los Pueblos Indígenas, para encontrar espacios autónomos en los asuntos propios de gobierno, elección de autoridades, resolución de conflictos, etc. No obstante, estas municipalidades fueron abolidas en la mayoría de los casos, por el Derecho nacional surgido de la independencia, preservándose en algunos casos el derecho de los indígenas de “ser elegidos para las municipalidades de su nueva creación”.
Los municipios indígenas pueden ser creados en aquellas extensiones territoriales pequeñas o medianas, aún dentro de los Estados Unitarios, con la finalidad de permitir niveles de autonomía municipal apropiados para el desarrollo de los Pueblos Indígenas. Estos Municipios Indígenas podrían gozar de las siguientes características organizacionales:
A. Autonomía Política, para la elección de sus propias autoridades como Concejales, Alcaldes, etc. Así mismo, el territorio de estos municipios podría configurarse como circuito electoral, a fin de que en su seno se eligiesen miembros como diputados o representantes a la Cámara de Población, a los fines antes anotados como legislación y Constitución Nacional.
B. Autonomía Normativa: a través de su órgano o autoridad legislativa propias como Consejo Municipal, para crear, modificar o derogar las leyes locales u ordenanzas, en las materias de su competencia.
C. Autonomía Administrativa, para la libre gestión de las materias de su competencia, propias de la vida local, incluyendo servicios públicos, policía, urbanismo, abastos, circulación, cultura, salubridad, turismo, asistencia social y otros. Así como para el nombramiento y remoción de los funcionarios y empleados al servicio de la administración pública municipal.
D. Autonomía Tributaria, para la creación, recaudación e inversión de sus ingresos, lo cual, como quedo dicho, incluye los aportes nacionales, y la aprobación de su presupuesto de gastos públicos.
E. Autonomía Jurisdiccional, para resolver las controversias locales que se susciten en relación con la interpretación y aplicación de sus normas.
En aquellos Estados donde la autonomía municipal no incluye la jurisdicción, podría desarrollarse formas alternas de solución de conflictos no jurisdiccionales, por parte de las propias Comunidades Indígenas, en forma separada, dentro de los límites de la Constitución.
Escapa del objeto del presente trabajo, el relacionado con la aplicación del derecho consuetudinario indígena por parte de los tribunales estatales, como está consagrado en el Convenio 169 de la OIT y en algunas Constituciones, como es el caso de México y Paraguay.
A nivel municipal, resulta importante el renacimiento de la justicia de paz o vecinal en América Latina, como ámbito para la resolución de conflictos menores, mediante los principios de la “conciliación”, y subsidiariamente el contencioso de “equidad”. Ello, supone, apartarse del derecho escrito, para la administración de justicia de manera simple y sencilla en cada caso. En el caso de Venezuela, la Ley atribuyó a los municipios la justicia de paz, mediante jueces electos popularmente a nivel inferior de parroquias.
En todo caso, a nivel municipal la organización de los poderes públicos puede y debe de gozar de una flexibilidad tal, que se adapte a las peculiaridades propias de la comunidad. En este sentido es importante destacar, que muchas Constituciones no prescriben formas uniformes de gobierno municipal, como sí suelen hacerlo para el Gobierno nacional, o de los Estados o Provincias. Tal es el caso de la Constitución de Venezuela, la cual delega al legislador nacional y estatal la organización de los Municipios, estableciendo en forma expresa, que la ley podrá establecer “diferentes regímenes para la organización, gobierno y administración de los municipios, atendiendo a las condiciones de la población, desarrollo económico, situación geográfica y otros factores de importancia”. Dejando a salvo, que en todo caso esa organización municipal, “será democrática y responderá a la naturaleza propia del gobierno local”.
3. Los Territorios Indígenas
La Constitución Colombiana de 1991 consagró como “entidades territoriales” del Estado, a los departamentos, los distritos, los municipios los territorios Indígenas. La conformación de los “territorios indígenas” se realizará con sujeción a lo dispuesto en la Ley Orgánica de Ordenamiento territorial, y su delimitación se hará por el Gobierno Nacional, con participación de las comunidades indígenas, previo concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial. Todas estas entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses dentro de los limites de la Constitución y la ley, lo cual implica los siguientes derechos:
A. Autonomía Política, para gobernarse por autoridades propias.
En este sentido, de conformidad con la Constitución y las leyes, los territorios indígenas estarán gobernados por “consejos indígenas” conformados y reglamentados según los usos y costumbres de sus comunidades. En caso de que un territorio indígena comprenda el territorio de dos o más departamentos, su administración se hará por los consejos indígenas en coordinación con los gobernadores de los respectivos departamentos.
En relación con la representación política nacional, los territorios indígenas no constituyen por sí circuitos electorales para la elección de senadores. En Colombia, el Senado está integrado por cien miembros elegidos en circunscripción nacional, pero la expresa disposición constitucional, se establece un número adicional de dos senadores elegidos en circunscripción nacional especial por comunidades indígenas, mediante el sistema de cociente electoral. Sobre este particular, la norma constitucional establece una interesante regulación en relación con los representantes de comunidades indígenas que sean candidatos, a fin de preservar la legitimidad de la representación indígena: “deberán haber ejercido un cargo de autoridad tradicional en su respectiva comunidad o haber sido líder de una organización indígena, calidad que se acreditará mediante certificado de la respectiva organización, refrendado por el Ministro de Gobierno”.
B. Autonomía Administrativa, para ejercer las competencias que les correspondan. En este sentido, la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. En relación con las competencias administrativas de los territorios indígenas, la Constitución consagra en particular las siguientes funciones de los consejos indígenas:
a) Velar por la aplicación de las normas legales sobre el uso del suelo y el poblamiento de sus territorios.
b) Diseñar políticas y los planes y programas de desarrollo económico y social dentro de su territorio, en armonía con el Plan Nacional de Desarrollo.
c) Promover las inversiones públicas en sus territorios y velar por la debida ejecución.
d) Velar por la preservación de sus recursos naturales.
e) Coordinar los programas y proyectos promovidos por las diferentes comunidades en sus territorios.
f) Colabora con el mantenimiento del orden público dentro de su territorio de acuerdo con las instrucciones y disposiciones del Gobierno Nacional.
C. Autonomía Tributaria, para administrar los recursos y establecer os tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones participar en las rentas nacionales. En relación con las funciones de los consejos indígenas, la Constitución establece como función especifícala de percibir y distribuir sus recursos.
4. Las Comunidades de la Costa Atlántica
La Constitución de Nicaragua de 1987 consagró el derecho de las Comunidades Indígenas de la Costa Atlántica, a su “identidad cultural” y en consecuencia, a “dotarse de sus formas propias de organización y administrar sus asuntos locales conforme a sus tradiciones. Así en el Título IX de la “División político administrativa”, se incluye el Capítulo II sobre “Comunidades de la Costa Atlántica”.
A nivel constitucional escasamente se regula la autonomía política de estas Comunidades, al consagrarse la “libre elección de sus autoridades y representantes”. El resto de los elementos relativos al “régimen de autonomía” en las regiones donde habitan las Comunidades de la Costa Atlántica para el ejercicio de sus derechos, se deja a la organización del Estado por medio de una ley
5. Las Comunidades Nativas
En un grado inferior a la organización política, que ya no implica autonomía territorial, el Instrumento de Gobierno de Perú de 1993, consagra que las Comunidades Campesinas y las Nativas tienen “existencia legal” y son “personas jurídicas”. Así mismo, consagra su “autonomía organizacional” en el trabajo comunal, en el uso y libre disposición de las tierras, así como en lo “económico y lo administrativo”, dentro del marco que la ley establece.
6. La Autonomía de Organización Política Interna
Sin consagrarse la autonomía político-territorial, algunas Constituciones han avanzado en el reconocimiento de la autonomía política de organización interna de los pueblos indígenas.
La Constitución de Paraguay de 1992, al reconocer el derecho de los pueblos indígenas a preservar y desarrollar su identidad étnica en el respectivo hábitat, consagra el derecho de éstos a “aplicar libremente su sistema de organización política, social, económica, cultural y religiosa”. Así mismo, consagra el derecho a la voluntaria sujeción a sus normas consuetudinarias para la regulación de la “convivencia interna”, siempre que ellas no atenten contra los derechos fundamentales establecidos en la Constitución.
LOS DERECHOS DE PARTICIPACIÓN POLÍTICA Y ADMINISTRATIVA
Finalmente, algunas Constituciones consagran el derecho de los Pueblos Indígenas a participar en la planificación y ejecución de políticas del Estado, que afecten su territorio o comunidad. Este derecho de participación se deriva no de las formas de Estado propiamente dicha, sino de la forma democrática de gobierno.
En este sentido, la Constitución Colombiana establece que la explotación de los recursos naturales en os territorios indígenas se hará sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas. En este caso, en las disposiciones que se adopten el Gobierno propiciará la “participación” de los representantes de las respectivas comunidades.
En el caso de Paraguay, la Constitución garantiza a los pueblos indígenas, el derecho a participar en la vida política, económica, social y cultural del país, de acuerdo con sus usos consuetudinarios, esa Constitución y las leyes nacionales.
La participación de los pueblos y comunidades indígenas en la planificación y ordenación territorial ha sido un firme reclamo indígena, derivado del concepto de “territorio”. Pero en todo caso, este derecho se deriva del derecho humano universal y americano a la participación ciudadana.
El llamado “derecho de participación” se encuentra consagrado en el artículo 21 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, en el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en el artículo 20 de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, y en la Convención Americana de Derechos Humanos en su artículo 23. Conforme esos instrumentos, toda persona tiene el derecho a participar en el Gobierno y en la dirección de los asuntos públicos de su país, bien sea directamente o por medio de representantes escogidos libremente. Esta última forma de participación, es decir, de participación por medio de representantes, está desarrollada en los instrumentos legislativos nacionales, que reglamentan el derecho al sufragio.
En el presente trabajo nos vamos a referir a la participación directa de los ciudadanos en el gobierno y en la dirección de los asuntos públicos, a través de la Administración Pública. Se trata por tanto, de la participación del ciudadano como miembro de una comunidad “uti socius”, “uti cives” es decir, como simplemente afectado por el interés general, -excluyendo del objeto de nuestro estudio la intervención del ciudadano en la administración como “parte” de un procedimiento por ser titular de derechos o intereses propios “uti singulus” regulado en las leyes de Procedimientos Administrativos.
Ahora bien, lo que se busca con la participación ciudadana, no es supeditar la administración a la voluntad de los particulares; sino incluir en las decisiones o actuaciones de la administración referencias al interés general, buscando una validez efectiva de las mismas.
La Ordenación del Territorio es una política estatal, a largo plazo, mediante la cual se trata de coordinar las medidas que en esta materia pueda toma la Administración Pública, a que el territorio y sus habitantes se ven afectados tanto por la actividad del sector público como del privado.
Esta política no está limitada a los problemas urbanos y al urbanismo, sino que incluye todo lo relacionado con la localización industrial, ordenación rural, reformas agrarias, conservación y protección del medio ambiente, lo que persigue modificar y mejorar las condiciones económicas y sociales de un país, sus regiones y sus localidades.
En el caso de que los pueblos o las comunidades estén organizados en entes político-territorialmente, le corresponderá elaborar a esas entidades la elaboración de los planes propios de ordenación territorial, estatal, municipal u otros, y colaborar en la elaboración de los planes nacionales. Pero en todo caso, la ordenación del territorio, por repercutir directamente en el entorno vital del individuo y como miembro de una comunidad, es necesaria su participación como ciudadano en el proceso de elaboración de la voluntad administrativa en este sector. Es por ello, que el ámbito de la ordenación del Territorio es donde han surgido novedosas formas de participación “utis cives”.
Este derecho a participar, o específicamente el derecho de participación en la conformación de la voluntad administrativa relativa al territorio y al urbanismo, corresponde a todo ciudadano vecino que pueda verse afectado con dicha decisión, en virtud de ser habitante de la comunidad objeto de plan. Pero ya que la vecindad no es una situación jurídica sino de hecho, la cual no se identifica con la titularidad que se tiene sobre una propiedad inmobiliaria. La participación en la ordenación territorial por parte de ciudadanos o grupos de ellos, se lleva a cabo mediante mecanismos de “información”, “Consulta” y “audiencias públicas” obligatorias a que están sometidos los planes de ordenación territorial como es el caso en Venezuela.
A modo de conclusión podemos destacar que se evidencia una marcada tendencia en el constitucionalismo latinoamericano, a ocuparse y preocuparse por los Pueblos Indígenas, no solo para consagrar diversos derechos relacionados con su identidad étnica y cultural, sino aún más importante, para establecer espacios político-territoriales propicios para su desarrollo con un alto grado de autonomía.
En este sentido es importante resaltar que este fenómeno no solo implica la autonomía de organización de la entidad correspondiente, y la elección de sus autoridades propias, sino la elección de las autoridades o representantes de esas comunidades indígenas ante las autoridades nacionales, órgano legislativo nacional, como es el caso de los senadores indígenas adicionales en Colombia.
“Poner las Constituciones de las Américas sobre la mesa de un congreso o Conferencia de Estados de nuestro hemisferio, confrontar los preceptos que garantizan los Derechos Humanos y Cívicos: conformar con ello un Tratado Interamericano que obligue a los signatarios a respetar y hacer respetar aquellos derechos, ya considerar su quebrantamiento como un acto de agresión contra la democracia a la cual todos los Estados se hallan solidariamente comprometidos a defender”
Víctor Raúl Haya de la Torre
Con todo ello, quizá lo que parece estar ocurriendo en este momento de nuestra historia, es un resumen dialéctico entre nación política y nación cultural, en definitiva entre unidad y diversidad. Se trataría finalmente de un “reencuentro” entre el Estado Nacional y los Pueblos Indígenas, donde ambos ceden espacios propios para el logro de sus fines. Independientemente de la forma del Estado y la autonomía organizacional político-territorial, es importante insistir en los derechos de participación política y administrativa, que derivan como derechos humanos de los pueblos y comunidades indígenas, particularmente en relación con la ordenación territorial.
